قطع رابطه بودجه کشور در شرایط فعلی،ضرورت جبری دارد/ در کشور ما هر مشکلی را که دنبال کنید سر از بودجه دولت در می‌آورد
بدین ترتیب با توجه به اینکه خدمات و کالاهایی که از سوی دولت ارائه می‌شود عمدتاً منحصربفرد است، از نظر کیفیت و پایداری اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. نمی‌توان گفت که در سال 1396 یک مقدار امنیت برقرار می‌کنیم و در سال بعد نصف آن. نوسان در بخش خصوصی هم خوب نیست ولی در بخش دولتی خطرناک است.
به گزارش دیده بان ایران؛ دکترمسعود نیلی اقتصاددان و رئیس دانشکده اقتصاد و مدیریت دانشگاه صنعتی شریف در مصاحبه با روزنامه ایران به بیان دیدگاههای خود در باره بودجه و... پرداخته است.
بخشهایی از این مصاحبه را می خوانید:
هم‌اکنون اقتصاد ایران در شرایط ویژه‌ای قرار دارد و به‌گفته مسئولان بی‌سابقه‌ترین تحریم‌های اقتصادی را تجربه می‌کنیم. برهمین اساس اصلاحاتی در بودجه آغاز شده است. در بودجه سال‌جاری سقف فروش نفت به روزانه 300 هزار بشکه کاهش یافت و در بودجه سال آینده که دو سالانه و غلتان خواهد بود، نفت به‌طور کامل حذف می‌شود و اگر درآمدی باشد به‌سمت پروژه‌های عمرانی هدایت می‌شود. حال سؤال این است که تا چه حد دراین شرایط می‌توان دست به اصلاحات اقتصادی زد. به‌هر حال هر اصلاحی آثاری نیز به‌همراه دارد. آیا مردم و تولیدکنندگان آمادگی این اصلاحات را دارند؟
اصولاً واژه اصلاحات اقتصادی را می‌توان با این مثال توضیح داد که خودرویی در مسیر نادرست یا به‌عبارت دیگر، انحرافی حرکت می‌کرده و حالا تصمیم گرفته شده که به مسیر درست برگردد. اگر بخواهیم به این مفهوم بپردازیم به‌صورت منطقی می‌توانیم بگوییم که اگر خودرو درمسیر درست حرکت می‌کرده اصلاح مسیر معنی ندارد. پس برای کشوری که اشتباه اساسی درانتخاب رویکردهای اقتصادی نداشته اصلاحات اقتصادی هم بی‌معنی است. این حالت ایده‌آل است. حالت دیگر این است که قبل از آنکه خیلی از راه درست دور شده باشیم تصمیم به برگشت به مسیر درست بگیریم و در زمان مناسب اصلاحات را انجام دهیم. اما در حالت سوم اصلاحات به‌صورت جبری انجام می‌شود و در واقع اساساً چاره‌ای جز آن نیست. اگر یک جاده را مثال بزنیم، در حالت دوم هنوز از مقصد اصلی خیلی دور نشده‌ایم و برمی گردیم و بدین ترتیب هدر رفت منابع نیز محدود است، ولی در حالت سوم از نزدیک، دره‌ای که احتمال سقوط در آن وجود دارد را می‌بینیم و ناچاریم که برگردیم. بدین ترتیب گزینه اول مطلوب، گزینه دوم خوب وگزینه سوم اجتناب‌ناپذیراست.
اصلاحات اقتصادی نیز شبیه همین مثال است. ما وقتی عملکرد بلند مدت اقتصادیمان را مورد بررسی قرار می‌دهیم مشاهده می‌کنیم ویژگی‌های بلند مدت اقتصاد ما را نرخ تورم بالا، نرخ رشد اقتصادی پایین و نوسانات اقتصادی زیاد تشکیل می‌دهد. وقتی به چرایی این ویژگی‌های پایدار و نامطلوب می‌پردازیم متوجه می‌شویم که مجموعه‌ای از روابط علت و معلولی این شرایط را به وجود آورده است که سر منشأ اصلی آن سیاست‌های اقتصادی محوری و مهمی است که به‌صورت ارادی اتخاذ شده‌اند. به‌عنوان مثال، چرا تورم داریم، چون رشد نقدینگی زیاد است، رشد بالای نقدینگی نیز به رشد پایه پولی برمی گردد و رشد پایه پولی هم برآمده از ناترازی نهادینه شده در بودجه و نظام بانکی است. دلیل نوسانات اقتصادی نیز وابستگی به نفت است. بازار جهانی نفت در ذات خود نوسان زیادی دارد و این نوسانات به‌صورت مستقیم روی بودجه و سر سفره‌های مردم تأثیر می‌گذارد. اگر قیمت نفت افزایش یابد با وفور منابع مواجه می‌شویم و اگر کاهش یابد، دچار کمبود می‌شویم.
همین موضوع را راجع به رشد اقتصادی نیز می‌توان گفت. وقتی مشکلات را بررسی کنیم، می‌بینیم که تمام مشکلات همانند شاخه‌های درخت به یک تنه اصلی وصل می‌شود. مشکلات اقتصاد ایران به یک درخت می‌ماند که صدها شاخه از آن رشد کرده است، ولی مشکل اصلی و مادر همان تنه درخت است.
این موضوع ما را راهنمایی می‌کند که در ابتدا باید به سراغ مشکل مادر برویم که سایر مشکلات از آن نشأت می‌گیرد، چرا که مشکلات ریشه واحدی دارند. براین اساس صحبت کردن با مردم نیز ساده‌تر می‌شود و به جای مطرح کردن صدها مشکل تنها راجع به مشکل اصلی با آنها سخن می‌گوییم. علاوه براین یافتن راه حل و درمان مشکل نیز ساده‌تر و عملیاتی می‌شود.
این مشکل مادر چیست؟
مجموع این تحلیل ما را به اینجا می‌رساند که بودجه مشکل مادر و اصلی اقتصاد ایران است که سایر مشکلات از آن نشأت می‌گیرد. بودجه چه به‌صورت آشکار چه به‌صورت پنهان سایر مشکلات را ایجاد کرده است. در کشور ما هر مشکلی را که دنبال کنید سر از بودجه دولت در می‌آورد.
چه مشکلی در بودجه وجود دارد که این همه مشکل ایجاد می‌کند؟
در ظاهر این گونه است که بودجه به‌عنوان مجموع مخارج یک سال دولت به‌دنبال بهتر کردن شرایط زندگی مردم در حوزه‌هایی است که از اهمیت بالا برخوردارند. دولت‌ها تلاش می‌کنند با ارائه خدماتی مانند آموزش و درمان و تأمین امنیت و اجرای طرح‌ها و پروژه‌های گوناگون مانند راهسازی، مدرسه‌سازی و غیره به ارتقای سطح رفاه مردم کمک کنند و این فعالیت‌ها تنها از طریق اجرای بودجه امکان پذیر می‌شود. بنابراین در اینجا یک تناقض وجود دارد. ما انتظار داریم که بودجه مشکلات را حل کند نه اینکه خود مادر مشکلات اقتصاد شود. اما متأسفانه این حرف درست است.
توجه داشته باشید نوعاً کارهایی که دولت‌ها انجام می‌دهند یا در بخش خصوصی بدیل ندارد یا انجام آن توسط نهادی غیر از دولت خیلی پرهزینه است. برای مثال اگر فرزندتان را به مدرسه دولتی بفرستید کل ساختمان و کادر مدرسه توسط بودجه تأمین می‌شود. اما در مدرسه خصوصی دانش‌آموزان باید کل هزینه‌ها را تأمین کنند.
برخی از کارهای دولت نیزمانند امنیت، جایگزین ندارد. بدین ترتیب کالاها و خدماتی که دولت ارائه می‌کند، منحصربفرد است. اینکه یک کارخانه تولید شیر تعطیل شود با اینکه یک پاسگاه پلیس تعطیل شود تفاوت زیادی دارد. هر دو آثار منفی به همراه دارد اما امنیت تأثیر منفی بسیار وسیعی به همراه دارد.
بدین ترتیب با توجه به اینکه خدمات و کالاهایی که از سوی دولت ارائه می‌شود عمدتاً منحصربفرد است، از نظر کیفیت و پایداری اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. نمی‌توان گفت که در سال 1396 یک مقدار امنیت برقرار می‌کنیم و در سال بعد نصف آن. نوسان در بخش خصوصی هم خوب نیست ولی در بخش دولتی خطرناک است.
بررسی خدمات و کالاهایی که از سوی دولت در طول سالیان متمادی ارائه می‌شود، نشان می‌دهد که این خدمات، هم از نظر کیفیت و هم پایداری با مشکلات زیادی مواجه است.
کیفیت و پایداری خدماتی که دولت ارائه می‌کند از چه نظر اهمیت پیدا می‌کند؟
قاعدتاً نهاد دولت باید با ثبات‌ترین نهاد در هر کشوری باشد. باید مردم و فعالان اقتصادی بدانند و مطمئن باشند که اگر دولت راهی را شروع کرده پایدار خواهد بود و می‌توان بر اساس آن برنامه‌ریزی کرد. وقتی اختصاص بودجه دولت قابل پیش‌بینی و پایدار باشد، برای پیمانکاران و مجریان پروژه‌ها نیز این اتفاق می‌افتد و می‌توانند براساس آن اقدام کنند. اما پروژه‌های زیادی در دولت‌های مختلف آغاز شده که ادامه آن با مشکل مواجه شده است. دولت‌ها در کشور ما کارهای بزرگی را شروع کرده‌اند ولی در ادامه راه به‌دلیل کمبود بودجه و اعتبار با مشکل مواجه شده‌اند. این موضوع تأسف باری است که دولت‌ها در اقتصاد ایران منشأ اصلی بی‌ثباتی اند. به طوری که یک سال در ارائه یکی از این خدمات جهش دارد و در سال بعد متوقف می‌شود. این روندی است که سال‌ها ادامه داشته است.
چه عامل پایداری ارائه خدمات را با مشکل مواجه می‌کند؟
عاملی که این نوسان را ایجاد می‌کند در درجه اول همان وابستگی به نفت است. وقتی بخش عمده بودجه دولت به نفت وابسته است این اتفاق می‌افتد. چرا که بودجه را به یک متغیر بسیار بی‌ثبات وصل کرده‌ایم. به‌عنوان مثال، وقتی نفت شیل در امریکا کشف می‌شود و تولید این کشور را افزایش می‌دهد، قیمت نفت کاهش پیدا می‌کند و باعث می‌شود تا کشف این نفت نامتعارف در آن‌سوی دنیا که هیچ ارتباطی هم با ما ندارد، به‌صورت مستقیم روی رفاه خانواده ایرانی اثر بگذارد و باعث شود خانواده ایرانی نتواند در بیمارستان و مراکز درمانی از خدمات بیمه‌ای استفاده کند.
وقتی راجع به وابستگی بودجه به نفت صحبت می‌کنیم، منظور همین عدم پایداری ارائه خدمات و نوسان در اقتصاد است. برهمین اساس اصلاح این روند که به ساختارهای بودجه ارتباط دارد از اهمیت بالایی برخوردار است. البته همان‌گونه که اشاره شد باید در زمان مناسب که کشور با وفور منابع مواجه بود این اصلاحات انجام می‌شد تا فشار کمتری به جامعه وارد شود. اما انجام اصلاحات در شرایط موجود که ادامه مسیر قبلی حداقل در کوتاه مدت به بن‌بست رسیده است مقداری شکل ناچاری به خود می‌گیرد که تبعات منفی و ویژگی‌های خاص خود را دارد.
قطع وابستگی به نفت در برنامه‌های مختلف سابقه طولانی دارد؟
بله، درطول سالیان گذشته ضرورت قطع وابستگی بودجه به نفت و راه‌های آن در اسناد برنامه‌های پنج ساله، اسناد بالادستی و بودجه‌های سنواتی بارها مورد تأکید قرار گرفته است که موارد آن به وفور قابل رؤیت است. اما همین که قیمت نفت افزایش می‌یابد آنقدر وسوسه انگیز است که هر دولتی که روی کار می‌آید اعلام می‌کند که قصد ارائه خدمات جدید یا افزایش خدمات موجود را دارد و بدین ترتیب هزینه‌های خود را افزایش می‌دهد. این را هم فکر نمی‌کنند که مثلاً دو سال بعد با کاهش قیمت نفت چه اتفاقی می‌افتد.
در دهه 80 شمسی که دهه وفور درآمدهای نفتی است شاهد چنین شرایطی هستیم. آن زمان شرایط مناسبی بود تا به اصلاح فکر کنیم.
چگونه می‌توان از نوسان درآمدهای نفتی در بودجه جلوگیری کرد؟
ما اگر میانگین درآمدهای سالانه نفتی را طی 40 سال گذشته محاسبه کنیم به عدد کمی بیشتر از 50 میلیارد دلار می‌رسیم. این با وجود آن است که در سال‌هایی درآمد نفت به بیش از 150 میلیارد و در سال‌هایی به کمتر از 20 میلیارد دلار رسیده است. خب حالا انتخاب با ما است. می‌توانیم حجم فعالیت‌های دولت را در سال‌های وفور درآمد نفتی بشدت افزایش دهیم و در سال‌های کاهش درآمد نفتی نیز کاهش دهیم. در این انتخاب، قبض و بسط فعالیت‌های دولت را به افت و خیز قیمت‌های جهانی نفت گره زده‌ایم. اینجا اولاً ما نمی‌توانیم ادعا کنیم که مستقل هستیم. چرا که از این طریق، سرنوشت مهم‌ترین امور کشور را از کنترل تصمیم‌گیرندگان خودمان خارج کرده‌ایم. ثانیا، زندگی مردم در حوزه‌هایی از قبیل آموزش، سلامت، تأمین اجتماعی و غیره، غیر قابل پیش‌بینی و همراه با نوسانات زیاد می‌شود. راه حل این مشکل این است که رابطه بین نفت و بودجه از نوسانات قیمت جهانی نفت جدا شود. راه حل فنی این مشکل بزرگ بسیار ساده است و تا به‌حال براحتی می‌توانسته‌ایم این کار را انجام دهیم و بارها درخصوص آن راهکار ارائه شده است اما راه حل اقتصاد سیاسی آن بسیار دشوار است.
میزان استفاده بودجه از درآمدهای نفت که سال‌هاست مشخص است.
بله اما میزان نفت مورد استفاده دولت به‌صورت «درصدی» تعیین می‌شود. براین اساس 14.5 درصد سهم شرکت نفت و سهم صندوق توسعه ملی نیز با روند صعودی از 20 درصد درنظر گرفته شد که سالانه باید به آن 2 درصد افزوده می‌شد، اما اشکال اینجاست که همین سهم‌بندی هم روی موج قیمت جهانی نفت سوار شده است. چرا رقمی که برای درآمد نفتی پیش‌بینی شده ثابت نیست و سهم این بخش‌ها با افزایش یا کاهش درآمدهای نفتی نیز تغییر می‌کند.
به‌نظر شما هم‌اکنون زمان مناسبی برای انجام این اصلاحات گسترده در بودجه که دامنه آن سایر بخش‌های اقتصادی از جمله مالیات و یارانه را دربرمی گیرد، است؟
هم‌اکنون این نگرانی جدی وجود دارد که اصلاحات بودجه در شرایط دشوار تحریم فشار مضاعفی به مردم و تولیدکنندگان وارد کند. زمان مناسب این جراحی‌ها زمان برخورداری مناسب از منابع است اما واقعیت این است که اصلاحات در شرایط حاضر از سر ناچاری است. بله بهتر بود که یا این مسیر اشتباه را نمی‌رفتیم یا در زمان مناسب که شرایط اقتصادی مناسب‌تر بود این اصلاحات انجام می‌شد.
درصورتی که در زمان بهره‌مندی از میزان مناسبی از درآمدهای نفتی این اصلاحات صورت می‌گرفت از نظر مردم نیز باورپذیرتر بود، چرا که می‌دیدند دولت در زمانی که پول کافی برای خرج کردن دارد دست به اصلاحات زده است ولی هم‌اکنون می‌بینند که الان درآمد نفتی وجود ندارد که خرج شود و جدا کردن بودجه از نفت خارج از اراده ما خودش اتفاق افتاده است.
بنابراین، این نقطه ضعف ما به تحریم هم ارتباط پیدا می‌کند؟
در شرایطی که در تحریم قرار گرفتیم، این محدودیت‌هایی که امریکا علیه کشور و مردم ما اعمال کرده به‌طور حتم براساس بررسی نقاط آسیب پذیر و نقاط ضعف ما بوده است. در واقع مشاهده کردند که ما از محل نفت آسیب‌پذیری داریم و برهمین اساس نفت را هدف اصلی تحریم‌ها قرار داده‌اند.
حال اگر پیش از این اقتصاد کشور را متنوع می‌کردیم و وابستگی بودجه به نفت را به‌حداقل می‌رساندیم، ابزاری که امروز برای فشار وارد کردن به ایران در اختیار امریکا قرار داشت به مراتب محدودتر بود.
ظاهراً مواردی که شما مطرح می‌کنید می‌بایست برای برنامه ریزان هم مطرح شده باشد، این موضوعات پیش ازاین به فکر ما نرسیده بود؟
چرا پیش از این به فکر برنامه ریزان رسیده بود و حتی در قالب قانون در اسناد بالادستی و مقررات نیز آمده بود و ارکان اجرایی کشور نیز موظف به اجرای آن بودند، ولی اجرا نشد.
ترجمه شرایطی که امروزه در آن قرار داریم این است که سالیان سال کارشناسان کشور به مدیران گفته‌اند که نوسانات قیمت نفت باعث بی‌ثباتی در ارائه خدمات دولت می‌شود. برهمین اساس در دهه 70 حساب ذخیره ارزی تأسیس شد که به فاصله کمتر از 6 ماه از مسیر خود منحرف شد و اساساً کارکرد ثابت‌سازی نوسانات درآمدهای نفتی منتفی شد. اینها همه تلاش‌های کارشناسی بوده در جهت تعدیل مشکلی که امروز به‌صورت یک شوک بزرگ ظاهر شده است. تمام این نهادها برای جلوگیری از این نوسانات و پایداری اقتصادی طراحی شد اما از هیچ‌یک از آنها در جهت درستی که جزو اهداف اولیه آنها بود استفاده نشد.
بنابراین خودمان کارهایی را که در صلاح کشور بوده انجام ندادیم و حالا ترامپ با شناختن این نقطه ضعف کاهش حداکثری صادرات نفت ایران را هدف خود قرار داده است. در واقع عدو سبب خیر شده است. بدین معنا که چه راجع به قطع وابستگی بودجه به نفت صحبت کنیم یا نکنیم این اتفاق افتاده است و خودبه‌خود نفت به‌دلیل تحریم وارد بودجه نمی‌شود.
در دهه‌های گذشته مسئولان بارها برای اصلاح اقتصاد به فکر افتاده‌اند، به‌نظر شما اگر یک بار این اصلاحات بخصوص قطع وابستگی بودجه به نفت اجرا شود، دیگر اقتصاد در برابر نوسانات ایمن خواهد شد؟
موضوع مهم این است که با توجه به فشارهای قطع وابستگی باید به‌گونه‌ای عمل شود که در آینده دوباره این شرایط تکرار نشود و از این شرایط یاد بگیریم که حتی اگر دوباره فروش نفت به شرایط عادی بازگشت روش‌های اشتباه گذشته را در پیش نگیریم. باید بررسی شود که چرا هم‌اکنون در شرایط سخت تری نسبت به چند سال قبل زندگی می‌کنیم که ریشه آن به نحوه تخصیص نفت در بودجه برمی گردد. برهمین اساس اکنون که مردم در سختی زندگی می‌کنند حداقل باید این ضمانت وجود داشته باشد که دیگر این مشکل تکرار نشود و این مشکل باعث تصحیح روند دهه‌های گذشته در اقتصاد ایران باشد.
بدین ترتیب باید به گونه‌ای عمل کنیم که وقتی از شرایط ناچاری اکنون عبور کردیم و دوباره به شرایط اختیار رسیدیم، همچنان مسیر اصلاحات را حفظ کنیم. چرا که حتی اگر مشکل تحریم به‌طور کامل حل شود، همچنان بودجه از محل نوسانات قیمت جهانی نفت دچار نوسان می‌شود. پس باید یک بار برای همیشه این مشکل را حل کرد.
متأسفانه باید گفت که تجربه عملکرد چند دهه گذشته نشان می‌دهد که فرمان ماشین تخصیص منابع در کشور به‌سمت تصمیمات نادرست کشیده می‌شود.
آیا تضمینی برای موفقیت اصلاحات اقتصادی در کشور وجود دارد؟
خیر هیچ تضمینی وجود ندارد. نکته اصلی که چندین بار هم تکرار کردم این است که اصلاح ساختار را با چه جمع‌بندی از عملکرد گذشته نهاد دولت انجام می‌دهیم. شخصاً با توجه به تجارب خود در نظام تصمیم گیری، معتقدم زمانی اصلاح اقتصادی باورپذیر می‌شود که قبل از آن گفته باشیم که اشتباه ما چه بوده است.
اگر نگوییم اشتباه کرده‌ایم و آن اشتباه به‌صورت دقیق چه بوده است اصلاح ، معنای واقعی خود را از دست می‌دهد. بررسی تجربه جهانی در اصلاح ساختارهای اقتصاد نشان می‌دهد که بسیاری از کشورهایی که اصلاحات انجام داده‌اند مانند اروپای شرقی همان مسئولانی نبوده‌اند که مشکلات را ایجاد کرده بودند. البته چین به نوعی یکی از استثنائاتی است که همان هیأت حاکمه که مشکلات را ایجاد کرده بود پس از سال‌ها دست به اصلاحات اقتصادی زد. مسئولان این کشور در آستانه اجرای اصلاحات اقتصادی به صراحت به مردم اعلام کردند که چه اشتباهاتی مرتکب شده‌اند و قرار است روند چگونه اصلاح و دیگر تکرار نشود.
اما در کشور ما سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در واقع تصحیح اشتباهی بود که دراصل 44 مرتکب شده بودیم، اما به صراحت اعلام نکردیم که مسیر گذشته اشتباه بود و با قانونگذاری جدید آن را اصلاح کرده‌ایم. با این روش اصلاح باورپذیر نمی‌شود.
پس برای مردم هم دراین اصلاحات نقش مهمی قائلید؟
بودجه هرچند که یک سند مالی دولتی است ولی تأثیر آن در خانه‌های مردم نمایان می‌شود. بخش سلامت، آموزش، امنیت، یارانه‌ها با تک تک ایرانی‌ها ارتباط دارد و جزء به جزء آن در زندگی مردم تأثیر دارد.
وقتی قرار است که در ساختار بودجه اصلاحات انجام بدهیم به این معناست که در خدماتی که دولت در تمام بخش‌ها ارائه می‌دهد تغییر ایجاد خواهد شد. بنابراین مردم به‌عنوان ذی نفعان اصلی بودجه باید با این اصلاحات همراه باشند و برای آنها باورپذیر باشد، در غیر این صورت دولت را مقابل خود می‌بینند.
چگونه اصلاحات برای مردم باورپذیر می‌شود؟
گام اول برای همراه کردن مردم باورپذیر بودن این اصلاحات است. باید برای مردم به‌صورت شفاف توضیح داده شود که کاری که در چند دهه گذشته انجام می‌شده است به این جمع‌بندی رسیده‌ایم که اشتباه بوده است و به‌صورت جزئی تشریح کنیم. البته به‌طور قطع سؤالاتی از سوی مردم مطرح می‌شود و در برخی موارد از دولت اشکال می‌گیرند و در مجموع یک گفتمان اجتماعی در کشور شکل خواهد گرفت.
اگر چه تحولات بزرگی در بودجه 1399 در نظر گرفته شده و اصلاحات ساختاری بودجه در دستور کار قرار گرفته ولی هنوز هیچ گفت‌وگوی اجتماعی درباره آن در کشور شکل نگرفته، همین باورپذیری آن را دچار مشکل می‌کند. کسی که قرار است اصلاحات را انجام دهد باید توضیح دهد که چرا این اصلاحات را انجام می‌دهد.
این مطلب را از این جهت می‌گویم که صحبت از قطع وابستگی بودجه به نفت وقتی نفت خودش ارتباطش را با بودجه قطع کرده، نقطه شروع اصلاحات را در وضعیت انفعال قرار می‌دهد. این می‌تواند اشکالی نداشته باشد به شرط آنکه یک تعهد رسمی اعلام شود که در شرایط گشایش مجدد منابع، دوباره به همان رویکردهای همیشگی برنمی گردیم. مردم ممکن است این گونه تصور کنند که دولت به خاطر فشارهای تحریم و کاهش شدید صادرات نفت مجبور به اصلاحات بودجه‌ای شده است و به محض اینکه شرایط تغییر کرد و دوباره درآمدهای نفتی احیا شد، به سیاق قبل برمی گردد.
هم‌اکنون اقتصاد ایران در شرایط ویژه‌ای قرار دارد و به‌گفته مسئولان بی‌سابقه‌ترین تحریم‌های اقتصادی را تجربه می‌کنیم. برهمین اساس اصلاحاتی در بودجه آغاز شده است. در بودجه سال‌جاری سقف فروش نفت به روزانه 300 هزار بشکه کاهش یافت و در بودجه سال آینده که دو سالانه و غلتان خواهد بود، نفت به‌طور کامل حذف می‌شود و اگر درآمدی باشد به‌سمت پروژه‌های عمرانی هدایت می‌شود. حال سؤال این است که تا چه حد دراین شرایط می‌توان دست به اصلاحات اقتصادی زد. به‌هر حال هر اصلاحی آثاری نیز به‌همراه دارد. آیا مردم و تولیدکنندگان آمادگی این اصلاحات را دارند؟
اصولاً واژه اصلاحات اقتصادی را می‌توان با این مثال توضیح داد که خودرویی در مسیر نادرست یا به‌عبارت دیگر، انحرافی حرکت می‌کرده و حالا تصمیم گرفته شده که به مسیر درست برگردد. اگر بخواهیم به این مفهوم بپردازیم به‌صورت منطقی می‌توانیم بگوییم که اگر خودرو درمسیر درست حرکت می‌کرده اصلاح مسیر معنی ندارد. پس برای کشوری که اشتباه اساسی درانتخاب رویکردهای اقتصادی نداشته اصلاحات اقتصادی هم بی‌معنی است. این حالت ایده‌آل است. حالت دیگر این است که قبل از آنکه خیلی از راه درست دور شده باشیم تصمیم به برگشت به مسیر درست بگیریم و در زمان مناسب اصلاحات را انجام دهیم. اما در حالت سوم اصلاحات به‌صورت جبری انجام می‌شود و در واقع اساساً چاره‌ای جز آن نیست. اگر یک جاده را مثال بزنیم، در حالت دوم هنوز از مقصد اصلی خیلی دور نشده‌ایم و برمی گردیم و بدین ترتیب هدر رفت منابع نیز محدود است، ولی در حالت سوم از نزدیک، دره‌ای که احتمال سقوط در آن وجود دارد را می‌بینیم و ناچاریم که برگردیم. بدین ترتیب گزینه اول مطلوب، گزینه دوم خوب وگزینه سوم اجتناب‌ناپذیراست.
اصلاحات اقتصادی نیز شبیه همین مثال است. ما وقتی عملکرد بلند مدت اقتصادیمان را مورد بررسی قرار می‌دهیم مشاهده می‌کنیم ویژگی‌های بلند مدت اقتصاد ما را نرخ تورم بالا، نرخ رشد اقتصادی پایین و نوسانات اقتصادی زیاد تشکیل می‌دهد. وقتی به چرایی این ویژگی‌های پایدار و نامطلوب می‌پردازیم متوجه می‌شویم که مجموعه‌ای از روابط علت و معلولی این شرایط را به وجود آورده است که سر منشأ اصلی آن سیاست‌های اقتصادی محوری و مهمی است که به‌صورت ارادی اتخاذ شده‌اند. به‌عنوان مثال، چرا تورم داریم، چون رشد نقدینگی زیاد است، رشد بالای نقدینگی نیز به رشد پایه پولی برمی گردد و رشد پایه پولی هم برآمده از ناترازی نهادینه شده در بودجه و نظام بانکی است. دلیل نوسانات اقتصادی نیز وابستگی به نفت است. بازار جهانی نفت در ذات خود نوسان زیادی دارد و این نوسانات به‌صورت مستقیم روی بودجه و سر سفره‌های مردم تأثیر می‌گذارد. اگر قیمت نفت افزایش یابد با وفور منابع مواجه می‌شویم و اگر کاهش یابد، دچار کمبود می‌شویم.
همین موضوع را راجع به رشد اقتصادی نیز می‌توان گفت. وقتی مشکلات را بررسی کنیم، می‌بینیم که تمام مشکلات همانند شاخه‌های درخت به یک تنه اصلی وصل می‌شود. مشکلات اقتصاد ایران به یک درخت می‌ماند که صدها شاخه از آن رشد کرده است، ولی مشکل اصلی و مادر همان تنه درخت است.
این موضوع ما را راهنمایی می‌کند که در ابتدا باید به سراغ مشکل مادر برویم که سایر مشکلات از آن نشأت می‌گیرد، چرا که مشکلات ریشه واحدی دارند. براین اساس صحبت کردن با مردم نیز ساده‌تر می‌شود و به جای مطرح کردن صدها مشکل تنها راجع به مشکل اصلی با آنها سخن می‌گوییم. علاوه براین یافتن راه حل و درمان مشکل نیز ساده‌تر و عملیاتی می‌شود.
این مشکل مادر چیست؟
مجموع این تحلیل ما را به اینجا می‌رساند که بودجه مشکل مادر و اصلی اقتصاد ایران است که سایر مشکلات از آن نشأت می‌گیرد. بودجه چه به‌صورت آشکار چه به‌صورت پنهان سایر مشکلات را ایجاد کرده است. در کشور ما هر مشکلی را که دنبال کنید سر از بودجه دولت در می‌آورد.
چه مشکلی در بودجه وجود دارد که این همه مشکل ایجاد می‌کند؟
در ظاهر این گونه است که بودجه به‌عنوان مجموع مخارج یک سال دولت به‌دنبال بهتر کردن شرایط زندگی مردم در حوزه‌هایی است که از اهمیت بالا برخوردارند. دولت‌ها تلاش می‌کنند با ارائه خدماتی مانند آموزش و درمان و تأمین امنیت و اجرای طرح‌ها و پروژه‌های گوناگون مانند راهسازی، مدرسه‌سازی و غیره به ارتقای سطح رفاه مردم کمک کنند و این فعالیت‌ها تنها از طریق اجرای بودجه امکان پذیر می‌شود. بنابراین در اینجا یک تناقض وجود دارد. ما انتظار داریم که بودجه مشکلات را حل کند نه اینکه خود مادر مشکلات اقتصاد شود. اما متأسفانه این حرف درست است.
توجه داشته باشید نوعاً کارهایی که دولت‌ها انجام می‌دهند یا در بخش خصوصی بدیل ندارد یا انجام آن توسط نهادی غیر از دولت خیلی پرهزینه است. برای مثال اگر فرزندتان را به مدرسه دولتی بفرستید کل ساختمان و کادر مدرسه توسط بودجه تأمین می‌شود. اما در مدرسه خصوصی دانش‌آموزان باید کل هزینه‌ها را تأمین کنند.
برخی از کارهای دولت نیزمانند امنیت، جایگزین ندارد. بدین ترتیب کالاها و خدماتی که دولت ارائه می‌کند، منحصربفرد است. اینکه یک کارخانه تولید شیر تعطیل شود با اینکه یک پاسگاه پلیس تعطیل شود تفاوت زیادی دارد. هر دو آثار منفی به همراه دارد اما امنیت تأثیر منفی بسیار وسیعی به همراه دارد.
بدین ترتیب با توجه به اینکه خدمات و کالاهایی که از سوی دولت ارائه می‌شود عمدتاً منحصربفرد است، از نظر کیفیت و پایداری اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. نمی‌توان گفت که در سال 1396 یک مقدار امنیت برقرار می‌کنیم و در سال بعد نصف آن. نوسان در بخش خصوصی هم خوب نیست ولی در بخش دولتی خطرناک است.
بررسی خدمات و کالاهایی که از سوی دولت در طول سالیان متمادی ارائه می‌شود، نشان می‌دهد که این خدمات، هم از نظر کیفیت و هم پایداری با مشکلات زیادی مواجه است.
کیفیت و پایداری خدماتی که دولت ارائه می‌کند از چه نظر اهمیت پیدا می‌کند؟
قاعدتاً نهاد دولت باید با ثبات‌ترین نهاد در هر کشوری باشد. باید مردم و فعالان اقتصادی بدانند و مطمئن باشند که اگر دولت راهی را شروع کرده پایدار خواهد بود و می‌توان بر اساس آن برنامه‌ریزی کرد. وقتی اختصاص بودجه دولت قابل پیش‌بینی و پایدار باشد، برای پیمانکاران و مجریان پروژه‌ها نیز این اتفاق می‌افتد و می‌توانند براساس آن اقدام کنند. اما پروژه‌های زیادی در دولت‌های مختلف آغاز شده که ادامه آن با مشکل مواجه شده است. دولت‌ها در کشور ما کارهای بزرگی را شروع کرده‌اند ولی در ادامه راه به‌دلیل کمبود بودجه و اعتبار با مشکل مواجه شده‌اند. این موضوع تأسف باری است که دولت‌ها در اقتصاد ایران منشأ اصلی بی‌ثباتی اند. به طوری که یک سال در ارائه یکی از این خدمات جهش دارد و در سال بعد متوقف می‌شود. این روندی است که سال‌ها ادامه داشته است.
چه عامل پایداری ارائه خدمات را با مشکل مواجه می‌کند؟
عاملی که این نوسان را ایجاد می‌کند در درجه اول همان وابستگی به نفت است. وقتی بخش عمده بودجه دولت به نفت وابسته است این اتفاق می‌افتد. چرا که بودجه را به یک متغیر بسیار بی‌ثبات وصل کرده‌ایم. به‌عنوان مثال، وقتی نفت شیل در امریکا کشف می‌شود و تولید این کشور را افزایش می‌دهد، قیمت نفت کاهش پیدا می‌کند و باعث می‌شود تا کشف این نفت نامتعارف در آن‌سوی دنیا که هیچ ارتباطی هم با ما ندارد، به‌صورت مستقیم روی رفاه خانواده ایرانی اثر بگذارد و باعث شود خانواده ایرانی نتواند در بیمارستان و مراکز درمانی از خدمات بیمه‌ای استفاده کند.
وقتی راجع به وابستگی بودجه به نفت صحبت می‌کنیم، منظور همین عدم پایداری ارائه خدمات و نوسان در اقتصاد است. برهمین اساس اصلاح این روند که به ساختارهای بودجه ارتباط دارد از اهمیت بالایی برخوردار است. البته همان‌گونه که اشاره شد باید در زمان مناسب که کشور با وفور منابع مواجه بود این اصلاحات انجام می‌شد تا فشار کمتری به جامعه وارد شود. اما انجام اصلاحات در شرایط موجود که ادامه مسیر قبلی حداقل در کوتاه مدت به بن‌بست رسیده است مقداری شکل ناچاری به خود می‌گیرد که تبعات منفی و ویژگی‌های خاص خود را دارد.
قطع وابستگی به نفت در برنامه‌های مختلف سابقه طولانی دارد؟
بله، درطول سالیان گذشته ضرورت قطع وابستگی بودجه به نفت و راه‌های آن در اسناد برنامه‌های پنج ساله، اسناد بالادستی و بودجه‌های سنواتی بارها مورد تأکید قرار گرفته است که موارد آن به وفور قابل رؤیت است. اما همین که قیمت نفت افزایش می‌یابد آنقدر وسوسه انگیز است که هر دولتی که روی کار می‌آید اعلام می‌کند که قصد ارائه خدمات جدید یا افزایش خدمات موجود را دارد و بدین ترتیب هزینه‌های خود را افزایش می‌دهد. این را هم فکر نمی‌کنند که مثلاً دو سال بعد با کاهش قیمت نفت چه اتفاقی می‌افتد.
در دهه 80 شمسی که دهه وفور درآمدهای نفتی است شاهد چنین شرایطی هستیم. آن زمان شرایط مناسبی بود تا به اصلاح فکر کنیم.
چگونه می‌توان از نوسان درآمدهای نفتی در بودجه جلوگیری کرد؟
ما اگر میانگین درآمدهای سالانه نفتی را طی 40 سال گذشته محاسبه کنیم به عدد کمی بیشتر از 50 میلیارد دلار می‌رسیم. این با وجود آن است که در سال‌هایی درآمد نفت به بیش از 150 میلیارد و در سال‌هایی به کمتر از 20 میلیارد دلار رسیده است. خب حالا انتخاب با ما است. می‌توانیم حجم فعالیت‌های دولت را در سال‌های وفور درآمد نفتی بشدت افزایش دهیم و در سال‌های کاهش درآمد نفتی نیز کاهش دهیم. در این انتخاب، قبض و بسط فعالیت‌های دولت را به افت و خیز قیمت‌های جهانی نفت گره زده‌ایم. اینجا اولاً ما نمی‌توانیم ادعا کنیم که مستقل هستیم. چرا که از این طریق، سرنوشت مهم‌ترین امور کشور را از کنترل تصمیم‌گیرندگان خودمان خارج کرده‌ایم. ثانیا، زندگی مردم در حوزه‌هایی از قبیل آموزش، سلامت، تأمین اجتماعی و غیره، غیر قابل پیش‌بینی و همراه با نوسانات زیاد می‌شود. راه حل این مشکل این است که رابطه بین نفت و بودجه از نوسانات قیمت جهانی نفت جدا شود. راه حل فنی این مشکل بزرگ بسیار ساده است و تا به‌حال براحتی می‌توانسته‌ایم این کار را انجام دهیم و بارها درخصوص آن راهکار ارائه شده است اما راه حل اقتصاد سیاسی آن بسیار دشوار است.
میزان استفاده بودجه از درآمدهای نفت که سال‌هاست مشخص است.
بله اما میزان نفت مورد استفاده دولت به‌صورت «درصدی» تعیین می‌شود. براین اساس 14.5 درصد سهم شرکت نفت و سهم صندوق توسعه ملی نیز با روند صعودی از 20 درصد درنظر گرفته شد که سالانه باید به آن 2 درصد افزوده می‌شد، اما اشکال اینجاست که همین سهم‌بندی هم روی موج قیمت جهانی نفت سوار شده است. چرا رقمی که برای درآمد نفتی پیش‌بینی شده ثابت نیست و سهم این بخش‌ها با افزایش یا کاهش درآمدهای نفتی نیز تغییر می‌کند.
به‌نظر شما هم‌اکنون زمان مناسبی برای انجام این اصلاحات گسترده در بودجه که دامنه آن سایر بخش‌های اقتصادی از جمله مالیات و یارانه را دربرمی گیرد، است؟
هم‌اکنون این نگرانی جدی وجود دارد که اصلاحات بودجه در شرایط دشوار تحریم فشار مضاعفی به مردم و تولیدکنندگان وارد کند. زمان مناسب این جراحی‌ها زمان برخورداری مناسب از منابع است اما واقعیت این است که اصلاحات در شرایط حاضر از سر ناچاری است. بله بهتر بود که یا این مسیر اشتباه را نمی‌رفتیم یا در زمان مناسب که شرایط اقتصادی مناسب‌تر بود این اصلاحات انجام می‌شد.
درصورتی که در زمان بهره‌مندی از میزان مناسبی از درآمدهای نفتی این اصلاحات صورت می‌گرفت از نظر مردم نیز باورپذیرتر بود، چرا که می‌دیدند دولت در زمانی که پول کافی برای خرج کردن دارد دست به اصلاحات زده است ولی هم‌اکنون می‌بینند که الان درآمد نفتی وجود ندارد که خرج شود و جدا کردن بودجه از نفت خارج از اراده ما خودش اتفاق افتاده است.
بنابراین، این نقطه ضعف ما به تحریم هم ارتباط پیدا می‌کند؟
در شرایطی که در تحریم قرار گرفتیم، این محدودیت‌هایی که امریکا علیه کشور و مردم ما اعمال کرده به‌طور حتم براساس بررسی نقاط آسیب پذیر و نقاط ضعف ما بوده است. در واقع مشاهده کردند که ما از محل نفت آسیب‌پذیری داریم و برهمین اساس نفت را هدف اصلی تحریم‌ها قرار داده‌اند.
حال اگر پیش از این اقتصاد کشور را متنوع می‌کردیم و وابستگی بودجه به نفت را به‌حداقل می‌رساندیم، ابزاری که امروز برای فشار وارد کردن به ایران در اختیار امریکا قرار داشت به مراتب محدودتر بود.
ظاهراً مواردی که شما مطرح می‌کنید می‌بایست برای برنامه ریزان هم مطرح شده باشد، این موضوعات پیش ازاین به فکر ما نرسیده بود؟
چرا پیش از این به فکر برنامه ریزان رسیده بود و حتی در قالب قانون در اسناد بالادستی و مقررات نیز آمده بود و ارکان اجرایی کشور نیز موظف به اجرای آن بودند، ولی اجرا نشد.
ترجمه شرایطی که امروزه در آن قرار داریم این است که سالیان سال کارشناسان کشور به مدیران گفته‌اند که نوسانات قیمت نفت باعث بی‌ثباتی در ارائه خدمات دولت می‌شود. برهمین اساس در دهه 70 حساب ذخیره ارزی تأسیس شد که به فاصله کمتر از 6 ماه از مسیر خود منحرف شد و اساساً کارکرد ثابت‌سازی نوسانات درآمدهای نفتی منتفی شد. اینها همه تلاش‌های کارشناسی بوده در جهت تعدیل مشکلی که امروز به‌صورت یک شوک بزرگ ظاهر شده است. تمام این نهادها برای جلوگیری از این نوسانات و پایداری اقتصادی طراحی شد اما از هیچ‌یک از آنها در جهت درستی که جزو اهداف اولیه آنها بود استفاده نشد.
بنابراین خودمان کارهایی را که در صلاح کشور بوده انجام ندادیم و حالا ترامپ با شناختن این نقطه ضعف کاهش حداکثری صادرات نفت ایران را هدف خود قرار داده است. در واقع عدو سبب خیر شده است. بدین معنا که چه راجع به قطع وابستگی بودجه به نفت صحبت کنیم یا نکنیم این اتفاق افتاده است و خودبه‌خود نفت به‌دلیل تحریم وارد بودجه نمی‌شود.
در دهه‌های گذشته مسئولان بارها برای اصلاح اقتصاد به فکر افتاده‌اند، به‌نظر شما اگر یک بار این اصلاحات بخصوص قطع وابستگی بودجه به نفت اجرا شود، دیگر اقتصاد در برابر نوسانات ایمن خواهد شد؟
موضوع مهم این است که با توجه به فشارهای قطع وابستگی باید به‌گونه‌ای عمل شود که در آینده دوباره این شرایط تکرار نشود و از این شرایط یاد بگیریم که حتی اگر دوباره فروش نفت به شرایط عادی بازگشت روش‌های اشتباه گذشته را در پیش نگیریم. باید بررسی شود که چرا هم‌اکنون در شرایط سخت تری نسبت به چند سال قبل زندگی می‌کنیم که ریشه آن به نحوه تخصیص نفت در بودجه برمی گردد. برهمین اساس اکنون که مردم در سختی زندگی می‌کنند حداقل باید این ضمانت وجود داشته باشد که دیگر این مشکل تکرار نشود و این مشکل باعث تصحیح روند دهه‌های گذشته در اقتصاد ایران باشد.
بدین ترتیب باید به گونه‌ای عمل کنیم که وقتی از شرایط ناچاری اکنون عبور کردیم و دوباره به شرایط اختیار رسیدیم، همچنان مسیر اصلاحات را حفظ کنیم. چرا که حتی اگر مشکل تحریم به‌طور کامل حل شود، همچنان بودجه از محل نوسانات قیمت جهانی نفت دچار نوسان می‌شود. پس باید یک بار برای همیشه این مشکل را حل کرد.
متأسفانه باید گفت که تجربه عملکرد چند دهه گذشته نشان می‌دهد که فرمان ماشین تخصیص منابع در کشور به‌سمت تصمیمات نادرست کشیده می‌شود.
آیا تضمینی برای موفقیت اصلاحات اقتصادی در کشور وجود دارد؟
خیر هیچ تضمینی وجود ندارد. نکته اصلی که چندین بار هم تکرار کردم این است که اصلاح ساختار را با چه جمع‌بندی از عملکرد گذشته نهاد دولت انجام می‌دهیم. شخصاً با توجه به تجارب خود در نظام تصمیم گیری، معتقدم زمانی اصلاح اقتصادی باورپذیر می‌شود که قبل از آن گفته باشیم که اشتباه ما چه بوده است.
اگر نگوییم اشتباه کرده‌ایم و آن اشتباه به‌صورت دقیق چه بوده است اصلاح ، معنای واقعی خود را از دست می‌دهد. بررسی تجربه جهانی در اصلاح ساختارهای اقتصاد نشان می‌دهد که بسیاری از کشورهایی که اصلاحات انجام داده‌اند مانند اروپای شرقی همان مسئولانی نبوده‌اند که مشکلات را ایجاد کرده بودند. البته چین به نوعی یکی از استثنائاتی است که همان هیأت حاکمه که مشکلات را ایجاد کرده بود پس از سال‌ها دست به اصلاحات اقتصادی زد. مسئولان این کشور در آستانه اجرای اصلاحات اقتصادی به صراحت به مردم اعلام کردند که چه اشتباهاتی مرتکب شده‌اند و قرار است روند چگونه اصلاح و دیگر تکرار نشود.
اما در کشور ما سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در واقع تصحیح اشتباهی بود که دراصل 44 مرتکب شده بودیم، اما به صراحت اعلام نکردیم که مسیر گذشته اشتباه بود و با قانونگذاری جدید آن را اصلاح کرده‌ایم. با این روش اصلاح باورپذیر نمی‌شود.
پس برای مردم هم دراین اصلاحات نقش مهمی قائلید؟
بودجه هرچند که یک سند مالی دولتی است ولی تأثیر آن در خانه‌های مردم نمایان می‌شود. بخش سلامت، آموزش، امنیت، یارانه‌ها با تک تک ایرانی‌ها ارتباط دارد و جزء به جزء آن در زندگی مردم تأثیر دارد.
وقتی قرار است که در ساختار بودجه اصلاحات انجام بدهیم به این معناست که در خدماتی که دولت در تمام بخش‌ها ارائه می‌دهد تغییر ایجاد خواهد شد. بنابراین مردم به‌عنوان ذی نفعان اصلی بودجه باید با این اصلاحات همراه باشند و برای آنها باورپذیر باشد، در غیر این صورت دولت را مقابل خود می‌بینند.
چگونه اصلاحات برای مردم باورپذیر می‌شود؟
گام اول برای همراه کردن مردم باورپذیر بودن این اصلاحات است. باید برای مردم به‌صورت شفاف توضیح داده شود که کاری که در چند دهه گذشته انجام می‌شده است به این جمع‌بندی رسیده‌ایم که اشتباه بوده است و به‌صورت جزئی تشریح کنیم. البته به‌طور قطع سؤالاتی از سوی مردم مطرح می‌شود و در برخی موارد از دولت اشکال می‌گیرند و در مجموع یک گفتمان اجتماعی در کشور شکل خواهد گرفت.
اگر چه تحولات بزرگی در بودجه 1399 در نظر گرفته شده و اصلاحات ساختاری بودجه در دستور کار قرار گرفته ولی هنوز هیچ گفت‌وگوی اجتماعی درباره آن در کشور شکل نگرفته، همین باورپذیری آن را دچار مشکل می‌کند. کسی که قرار است اصلاحات را انجام دهد باید توضیح دهد که چرا این اصلاحات را انجام می‌دهد.
این مطلب را از این جهت می‌گویم که صحبت از قطع وابستگی بودجه به نفت وقتی نفت خودش ارتباطش را با بودجه قطع کرده، نقطه شروع اصلاحات را در وضعیت انفعال قرار می‌دهد. این می‌تواند اشکالی نداشته باشد به شرط آنکه یک تعهد رسمی اعلام شود که در شرایط گشایش مجدد منابع، دوباره به همان رویکردهای همیشگی برنمی گردیم. مردم ممکن است این گونه تصور کنند که دولت به خاطر فشارهای تحریم و کاهش شدید صادرات نفت مجبور به اصلاحات بودجه‌ای شده است و به محض اینکه شرایط تغییر کرد و دوباره درآمدهای نفتی احیا شد، به سیاق قبل برمی گردد.
