شهرداری‌ها و الزامات زیست محیطی توسعه دهنده فضای سبز
جهان امروز محیط زیست را در صدر دغدغه‌های چشم‌انداز آینده می‌داند. جان هر درخت و هر جنگل با لحاظ تغییرات اقلیمی و گرم شدن زمین و بحران آب قیمتی صد چندان یافته و اینک نهاد قدرت با سازگاری محیط زیست شناخته میشود.
دیده‌بان ایران- محمدصالح نقره‌کار حقوقدان و وکیل دادگستری نوشت: جهان امروز محیط زیست را در صدر دغدغه‌های چشم‌انداز آینده می‌داند. جان هر درخت و هر جنگل با لحاظ تغییرات اقلیمی و گرم شدن زمین و بحران آب قیمتی صد چندان یافته و اینک نهاد قدرت با سازگاری محیط زیست شناخته میشود.
چنانچه در یک مقیاس جهانی راهبرد برنامه محیط زیست و توسعه سازمان ملل متحد UNEP، در کنفرانس جهانی ۱۹۷۲ استکهلم طی بیانیه مشترک ۲۶ ماده ای در اصل اول مقرر می‌دارد:
«انسان حق اساسی آزادی، برابری و شرایط مناسب زندگی در محیطی را دارد که شان انسانی و خوشبختی او را تامین کند. او می‌تواند مسئولیت رسمی حمایت و اصلاح محیط زیست را برای نسل خود و نسل های آینده بر عهده گیرد».
این دغدغه فردی یک مسئولیت جمعی و بشری را به همراه دارد که متکی بدان ضمن اجتناب خود از تخریب محیط زیست، دیگران را نیز از این امر نهی می‌نماید و در ادامه یک تکلیف حاکمیتی را بر می‌شمرد که طی اصل ۲۱ بیانیه استکهلم به دولت‌ها هشدار می‌دهد تا ضمن آزادی عمل در بهره‌برداری از منابع طبیعی و حق حاکمیت بر آنها، از هر گونه عملی که منجر به خسارت بر محیط زیست خود و دیگر کشورها میشود پرهیز نمایند.
با این فرض مقامات عمومی در انجام وظایف خود نسبت به حقوق محیط زیست تابع اصل احترام به حقوق بنیادین هستند. اصول حقوق عمومی و اداری چنان صورت بندی می شود که مقام اداری در چارچوب هایی تصمیم گیری کند که اولا خدمت به مردم انجام شود و اداره اثربخش امور عمومی و شهروندی تعطیل نشود و دوم اداره پا از حدود خود فراتر ننهد. در این آیین اقدام قانون مند با تاکید بر اولویت حفظ و توسعه محیط زیست و فضای سبز در زمانه کنونی و شهرهای پر چالش فعلی ملاحظاتی قابل ذکر است:
هر اداره ای برای هدفی تاسیس شده است. اصل هدف شایسته اداره از یک طرف مقامات عمومی را مجاب می‌کند که سیاستگذاری آنها متکی بر خیر عمومی و منافع جمعی باشد و از طرف دیگر اصولی چون کارایی و اثربخشی، مصلحت عمومی، منع اشتباه، جبران خسارت، مسئولیت‌پذیری نیز کارگزاران عمومی را مقید و مسئول و مکلف به یک نظام واره از پیش تعیین‌شده می‌کند که اول منزل آن حکومت قانون و قانونی رفتار کردن است.
«شهرداری» نیز به عنوان یک شخص «حقوقی عمومی غیردولتی» در راستای ایفای وظایف و تکالیف قانونی و خدمات‌رسانی به شهروندان تابع الزاماتی است. شهرداری نباید خودسرانه رفتاری را بروز دهد و تصمیمات آن باید ریشه در آیین‌ها و نظاماتی داشته باشد. در این راستا تابع مقتضیاتی است که تخطی از آن مسئولیت افرین است. شهرداری چون خط مقدم خدمات به شهروندان است ممکن است گاهی وظیفه‌اش را به درستی انجام نداده یا فعل و ترک فعلی نماید که با هر تصمیم و اقدام خود باعث بروز خسارت‌هایی گردد که احکام و قواعد ایجاد مسئولیت اعم از اداری و مدنی و گاهی کیفری بر آن مترتب است.
توجه به این مهم ضروری است که شهرداری‌ها به عنوان نهاد مستقیم تاثیرگذار در حفاظت از محیط زیست شهری، نقش مبرمی در ارتقای محیط زیست و توسعه فضای سبز خواهد داشت. لذا از طرفی باید موانع توسعه فضای سبز را برداشته و از ظرفی باید از تخریب محیط زست جلوگیری به عمل آورد. سیاست‌های توسعه‌ای نیز باید در جهت رفع آلودگی‌های محیطی اعم از آلودگی آب و فاضلاب، آلودگی هوا، صدا و آلودگی محیط باشد.
قلع و قمع درختان یا اختصاص فضای سبز به کاربری‌های غیر آن حتی کاربری‌های خدمت به شهر اعم از کتابخانه و مسجد و سرویس بهداشتی قانونیت نداشته و مخرب است. مگر به ضرورت‌های استثنایی که قابلیت تعمین نداشته و باید به قدر متیقن آن تحلیل شود.
هر چند در حقوق خصوصی اصل بر «آزادی اراده» است. اما در حقوق عمومی اصل بر «محدودیت اراده» است. در وضعیت مدنی، شهروند تابع اراده آزاد است مگر قانون منعی را تجویز کند. لکن در حقوق عمومی اصل بر این است که اداره امر عمومی تابع نظامات و قواعد ریل‌گذاری شده از پیش کارگذاشته شده است.
نظامات ذیل اصل حکومت قانون و اصل قانونیت تمشیت می‌گردد و آیین‌نامه، بخش‌نامه، تصمیم و اقدام اداری نیز باید تابع قانون و نه مغایر آن باشد. شهرداری چون تابع نظامات حقوق عمومی است نباید برای خود آزادی عمل در اتخاذ هر نوع تصمیم و اقدام داشته باشد.
در حقوق خصوصی استیفای هر حق از مجرای طبیعی «اهلیت» محقق میشود و هر انسانی با اوصاف معینی اهلیت تمتع و استیفا دارد مگر خلاف آن ثابت شود. اما در حقوق عمومی «صلاحیت» معیاری اعطایی است که مقام ذیصلاح را از مقام بی‌صلاحیت تمیز می‌بخشد. لذا قدرت عمومی تنها از طریق قانون در بستر نظم حقوقی جریان می‌یابد. صلاحیت در این معنا اذن اعمال قدرت در قلمرو قواعد از پیش تعیین شده تفهیم میشود و به صاحبان قدرت به شرط التزام به مرزهای صلاحیت واگذار میشود. لذا شهرداری نیز از توابع حکومت قانون و الزامات است.
واهمه از مطلقه شدن قدرت و کاربست سلیقه‌ای اقتدار در ید مراجع اداری و عمومی باعث شده که اصولی ماهوی بر عملکرد آنها سایه گستراند. اداره قانونمدار امروزفراتر از قواعد حقوقی متعهد به رعایت حق‌ها و مقید به آزادی‌هاست. قاعده احترام به حقوق بنیادین بر هر تصمیم و اقدام عمومی مترتب بوده و هر نهاد قدرت یا متولی اقتداری باید به مقتضای هنجارین حقوقی ناظر بر مراعات حقوق بشر و مبادی اداب شهروندی التزام عملی داشته باشد. شهرداری نیز مقید به این فرامین و مضامین قانونی است.
فرمان مشهور ارسطوست که حکومت قانون بر تر از حکومت افراد است و بر این مبنا باید اداره عمومی قانونمند باشد اما این روش اداره نباید دست خدمتگذار عمومی را ببندد و بعدا بهانه‌ای به دست کارگزار عمومی بدهد که من وظیفه‌ام را انجام ندادم چون قانون دست و بالم را بسته بود. در این زمینه شهرداری نیز باید تصمیمات خود را از دالان قانونی تشمیت کند.
اداره کار راه‌انداز با عملکرد اثربخش باید بتواند حرکت کند و پیش رود و به اصطلاح «اداره دستکش سفید» نباشد که صرفا فقط قرار است از برای تماشای جهان آمده و هیچ کار اجرایی و حرکت رو به جلویی نداشته باشد. مردم از شهرداری‌ها انتظار دارند ما به ازای اقتداری که به مدیران اداره سپرده‌اند و عوارضی که می‌دهند مظهر اقتدار و توان اجرایی و تصمیم به هنگام باشد و بی‌اراده و بی‌برنامه و بی‌اثر عمل نکند بلکه قاطع، جدی و توانمند ظاهر شود. وظایف شهرداری در قانون مربوطه آمده و خدمات شهری و اداره بهینه شهر انتظار روای مردم است. مهم‌ترین رکن تحمل پذیری شهر محیط زیست سلامت و سبز است.
ما با دو ساحت عملکرد برای نهاد عمومی و اداری مواجهیم. یکی «اعمال حاکمیت» است و دیگری «اعمال تصدی». حفظ محیط زیست بمثابه یک حق بنیادین از وظایف حاکمتی است و با هیچ توجیهی نباید به مسلخ برده شود.
هر یک از وظایف عملکردی اداری نظم و قاعده حقوقی مختص خود را دارد. برای این منظور نیز نظام‌واره‌ای تحت امر اعطایی «صلاحیت» برای قدرت متصورست. صلاحیت عبارت از مجموعه اختیارات و وظایف اعطایی و تحمیلی به یک‌نهاد، اداره یا مأمور برای انجام مأموریت خود است. صلاحیت از یک سو بیانگر الزام مقام عمومی به انجام یا عدم انجام کنش خاصی است و از سوی دیگر مبین نوعی آزادی عمل و حق انتخاب آنها در انجام مأموریت‌های محوله است.
شهرداری نیز مقام ذیصلاح برای حفظ محیط زیست شهری است. در این ساحت دو مدل صلاحیت قابل ذکر است. اول «صلاحیت تکلیفی» و دوم «صلاحیت تخییری». صلاحیت تکلیفی یعنی مقام عمومی باید همان تصمیمی را بگیرد که قانون برای او معین کرده و بر عملکرد وی مترتب است. پا از آن فراتر ننهد.
صلاحیت اختیاری یا گزینشی به این معناست که مقام اداری در اتخاذ تصمیم مناسب ازادی عمل دارد و نوع تصمیم در قانون مشخص نیست منتها وظیفه و غایت ان معین است. در این ورطه نیازمند میزانی از آزادی عمل و اختیار گزینش در تصمیم گیری های خود است.
این آزادی عمل در تصمیمات در اصطلاح حقوقی از آن تحت عنوان صلاحیت تخییری یا اختیار صلاحدیدی یاد می شود.این جا هم مقام اداری مکلف به رعایت اصول حقوق اداری است و تصمیمات وی سلیقه‌ای و من‌درآوردی نیست. بلکه نظم و نسقی دارد.
در اداره شهرداری یا هر نهاد عمومی دیگر باید دید الگوی اداره عمومی تحت نظریه دولت در قانون اساسی هر کشور چگونه است. در این ورطه هم دو نظریه از دولت قابل ذکرست یکی «دولت پاروب زن» دیگری «دولت کشتیبان».
دولت پاروب زن قرارست تسهیل گری کند و کار را به مردم واگذارد و فقط کارهایی که مردم یا شرکت‌های مردمی توان انجام ان را ندارند به وی واگذار شود. بقیه دولت مثل پاروب زن در صدد تسهیل گری و امکان دادن برای رشد و رقابت شهروندان است. اما دولت کشتیبان خودش را متولی و متصدی راه می‌داند و تا مقصد شهروندان را بمثابه مسافر خود همراهی می‌کند. هر دو نظریه دولت حداقلی و حداکثری حامیان و منادیانی دارد که در خور توجه است. اما انچه هست اینکه دولت اقتدار خود را باید تابع نظاماتی اعمال کند. امروزه نظریه اداره شهرداری مشارکت پذیر و شهرداری همکاری محور مورد اقبال است و نباید از قواعد دستوری و فرمانرمایی برای اداره شهر بهره جست.
در حوزه کنترل قدرت اداره در اعمال اقتدار نیز سه نظریه قابل ذکرست. نظریه چراغ قرمز و کنترل شدید بر اداره، که دلالت بر سخت گیری در حوزه صلاحیت‌های تخییری دارد .در این ورطه نیز گرایش به حمایت از حقوق و آزادی‌های افراد در برابر مقتضیات سازمانی قابل توجه است. نظریه چراغ سبز که با نگاهی کارکرد گرایانه، تمایل کمتری به گسترش دامنه نظارت داشته و با توجه به مقتضیات اداره دست مقامات اداری برای تصمیم را بازتر می‌گذارد. نظریه چراغ زرد نیز با اختیار رویکرد مختلط شیوه‌های مداراگرانه‌تری را تجویز می‌کند. انتخاب هر یک از این طرق با لحاظ پیشینه و نگرش و گرایش هر نظام سیاسی و حقوقی قابل تعلیل است.
به نظر آنچه مهم است اینکه قدرت اداره مهار باشد و اداره عمومی بستر اعمال سلیقه نگردد. اداره در هر حوزه صلاحیت تخییری و یا تکلیفی مقید به اصولی است. مهم‌تر از همه شهرداری چون با زیست شهروندی در تماس باید مشارکت‌گرا و مردم محور باشد. در اتخاذ تصمیم خود از مردم نظرسنجی کند. قبل از تصمیم شور با مردم را مطمح نظر داشته باشد.
اصل رعایت مصلحت عمومی، اصل احترام به حقوق بنیادین، اصل تقدم خیر عمومی و منافع همگانی بر منافع جریانی و خصوصی مولفه‌هایی است که شهرداری باید در نظر داشته باشد. خصوصا در حمایت از محیط زیست، اداره شهرداری به فراخوان مردمی و هم‌رسانی و همکاری نهادهای مدنی و فعالان محیط زیست نیاز دارد. اگر در مسیر تدابیر توسعه‌ای به محیط زیست و درختان آسیب وارد شود اصل جبران خسارت، اصل لاضرر، اصل تسبیب و اتلاف و اصل پاسخگویی باید مد نظر مقامات عمومی و اداری باشد.
با این دیدگاه شهرداری دست باز برای تعرض به محیط زیست ندارد و باید خود را مدام در معرض رصد دیده‌بانان حامی درخت و پاسخگوی محیط زیست بداند تا اجازه داده نشود تعارض منافع یا سودآوری‌ها یا حتی اهداف خوب و یا توجیه سایر خدمات شهری جایگزین حفاظت و توسعه محیط زیست و درخت شود. تخریب محیط زیست و پارک‌ها قابل تطهیر و توجیه نیست و امروز در کلان شهری چون تهران محیط زیست یک اولویت بی‌جایگزین است و همه باید با نگاه ملی و خیر عمومی باور محیط زیست پیرامون خود را صیانت کرده و حامی پر و پا قرص جنگل و درخت و پارک و فضای سبز باشیم.
